淺議貫徹執(zhí)行《歸僑僑眷權(quán)益保護法》的難點
 張家界市僑聯(lián)

 《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》（以下簡稱《僑法》）是1990年9月7日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過，根據(jù)2000年10月31日第九屆全國人民大會常務(wù)委員會第十八次會議《關(guān)于修改<中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法>的決定》修正。這是一部專門保護歸僑僑眷權(quán)益的法律。
 回顧《僑法》頒布實施二十年來，在市人大監(jiān)督指導(dǎo)下，在各級黨委政府的重視領(lǐng)導(dǎo)下，我市僑聯(lián)始終把貫徹落實《僑法》作為依法護僑的根本，在督促《僑法》實施、嚴格執(zhí)法維護僑胞權(quán)益、凝聚僑心，爭取僑力等方面做了大量卓有成效的工作。隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和改革開放的深入，國內(nèi)外僑情出現(xiàn)了許多新情況、新問題，全國人大第九屆第十八次常務(wù)會議又于2000年10月31日通過了關(guān)于修改《僑法》的決定，這標志著僑務(wù)法制建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段。新的《僑法》充實了權(quán)益保護的內(nèi)容，突出了侵犯權(quán)益所承擔(dān)的法律責(zé)任和追究，進一步明確了政府主管部門在維護僑益方面所具有的職權(quán)。圍繞深入貫徹實施《僑法》修正案，我市僑聯(lián)堅持以鄧小平理論、 “三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，重點在深化和完善依法護僑上下功夫，有效地維護歸僑僑眷合法權(quán)益，熱心為歸僑僑眷和來張家界創(chuàng)業(yè)落戶的僑胞、僑商、新移民業(yè)內(nèi)人士服務(wù)，促進了我市經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展和對外開放環(huán)境的改善。
  總結(jié)《僑法》實施20年來的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我們有許多感慨，覺得20年的歷程崎嶇坎坷，覺得《僑法》的貫徹實施難點不少。具體講，有三大難點：
 第一個難點：思想認識不統(tǒng)一，執(zhí)法行為不規(guī)范
 本來，保護歸僑、僑眷的合法權(quán)力和利益，是《僑法》的立法宗旨。但是，由于多年來的政治體制、社會意識和思想觀念的影響，對歸僑僑眷和海外僑胞的認識不統(tǒng)一。每當(dāng)提起“保護歸僑僑眷權(quán)益”的話題，便有三種錯誤觀念滋擾著：
 一是“特殊公民論”。他們把歸僑僑眷和海外僑胞從中國公民的層面上分裂出來，把維護歸僑僑眷和海外僑胞的權(quán)益與維護人民群眾利益割裂開來，對立起來。有的把到國外留學(xué)者與在國外長期居住和取得外國藉者，都認為是華僑或外籍華人，把他們在國內(nèi)的父母兄弟稱為僑眷。其實，《歸僑僑眷權(quán)益保護法》第二條已經(jīng)明確規(guī)定：歸僑是指回國定居的華僑。華僑是指定居在國外的中國公民。僑眷是指華僑、歸僑在國內(nèi)的眷屬。本法所稱僑眷包括：華僑、歸僑的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姊妹，祖父母，外祖父母，孫子女、外孫子女，以及同華僑、歸僑有長期扶養(yǎng)關(guān)系的其他親屬。國務(wù)院關(guān)于僑法的實施辦法第三條規(guī)定，華僑、歸僑去世后或者華僑身份改變后，其國內(nèi)眷屬原依法認定的僑眷身份不變。依法與華僑、歸僑及其子女解除扶養(yǎng)關(guān)系的，其原依法認定的僑眷身份喪失。這就確定了華僑、歸僑、僑眷的法律概念和適用該法的僑眷范圍。華僑是我國僑務(wù)法律、法規(guī)適用的主要對象。法律規(guī)定華僑概念應(yīng)具有以下三方面要點：
 1、華僑是中國公民。在國外，中國公民的標志是具有中國國籍。中國國籍是中國公民的法律資格，是中國公民作為隸屬于中國的一種法律身份，是中國政府對在國外中國公民施加外交保護的法律依據(jù)，體現(xiàn)了華僑與祖國的法律關(guān)系。我國《國籍法》規(guī)定：“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍”。這就是說，我國不承認具有中國國籍的人同時具有外國國籍，也不承認具有外國國籍的人同時具有中國國籍。《國籍法》還規(guī)定：“定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。”也就是說，已經(jīng)加入或者取得外國國籍的中國血統(tǒng)的人已經(jīng)不是華僑，而是通常人們所說的外籍華人。國籍不同是華僑與外籍華人的基本區(qū)別。 在華僑國籍問題上，我國政府的一貫政策是：贊成和鼓勵華僑自愿加入僑居國國籍，凡已加入僑居國國籍的，便自動喪失中國國籍；對于不愿加入外國國籍的華僑，我國政府尊重他們的意愿和選擇，不贊成強迫他們改變國籍，并要求僑居國政府尊重和保護他們的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益。華僑作為中華人民共和國的公民，享有我國憲法和法律規(guī)定的公民的權(quán)利，也應(yīng)履行憲法和法律規(guī)定的公民的義務(wù)。當(dāng)然，由于華僑僑居國外，憲法和法律上的權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)，與國內(nèi)其他公民的權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)會有所不同。
 2、華僑是在國外定居。是否在國外定居，是華僑與在國外其他中國公民的主要區(qū)別。我國駐國外機構(gòu)工作人員、留學(xué)生、訪問學(xué)者、各種臨時出國人員、勞務(wù)出口人員以及經(jīng)常在邊境出入的邊境居民，因為他們并非在國外定居，所以他們不論在國外居留時間多長，都不是華僑。所謂定居，是指在國外已經(jīng)獲得長期或永久居留權(quán)并事實上已在國外居留。這個居留資格，包括外國政府批準的合法定居和已被外國政府認可的事實上定居。華僑是指定居在外國的中國公民。外國是指中國領(lǐng)土以外的國家和地區(qū)。香港、澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分割的部分，臺灣更是我國神圣領(lǐng)土不可分割的一部分。所以居住在香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)的中國公民就是香港、澳門和臺灣同胞，而不是華僑。他們移民到外國定居并取得居住國家永久居留權(quán)后才是華僑。
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  3、外籍華人待遇是否享受華僑某些待遇問題。我國《國籍法》規(guī)定，外籍華人不是華僑。但他們曾經(jīng)是華僑，國家對他們正當(dāng)權(quán)益保護的內(nèi)容是否在他們?nèi)爰螅€可繼續(xù)保留。在實際工作中對此看法：一是認為可以繼續(xù)保留他們是華僑期間國家規(guī)定的正當(dāng)權(quán)益的內(nèi)容。其理由是華僑的正當(dāng)權(quán)益的保護是有連續(xù)性的。例如華僑在國內(nèi)投資的正當(dāng)權(quán)益的保護，國家不因其本人是否在投資期間改變國籍而取消對其正當(dāng)權(quán)益的保護，其他權(quán)益的保護也以此類推。二是認為要實行區(qū)別對待的原則。即國家對華僑的正當(dāng)權(quán)益的保護和待遇的享有，在華僑入籍之后，有的權(quán)益和待遇可以繼續(xù)保留，有的權(quán)益和待遇就不應(yīng)保留。國家法律保護華僑在國外的正當(dāng)權(quán)益這部分內(nèi)容，因華僑改變國籍，就不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)給予保護，而在國內(nèi)的正當(dāng)權(quán)益和待遇的內(nèi)容可視情況給予保留。        關(guān)于歸僑的概念及法律特征。“歸僑是指回國定居的華僑。”這說明：歸僑具有以下法律特征：
 1、 非華僑的中國公民回國不是歸僑。我駐國外機構(gòu)工作人員、留學(xué)生、訪問學(xué)者、臨時出國人員、勞務(wù)出口人員以及經(jīng)常在邊境出入的邊境居民，他們并非在國外定居，所以他們不論在國外居留時間多長回國定居，都不是華僑。
  2、華僑回國定居的才是歸僑。在國內(nèi)定居，這是歸國華僑與國外華僑的重要區(qū)別。臨時或短期回國居住的華僑，均不屬歸僑。這說明，歸僑也已不同于海外華僑，他們已是國內(nèi)公民的一部分，與國內(nèi)其他公民一樣，完全享有憲法和法律規(guī)定的公民的權(quán)利，履行公民的義務(wù)。        關(guān)于僑眷的概念與法律特征。僑眷是華僑或歸僑在國內(nèi)的眷屬。僑眷有廣義的僑眷和法律意義即法律上的僑眷的區(qū)別。廣義的僑眷是泛指華僑、歸僑在國內(nèi)的眷屬，即凡華僑、歸僑在國內(nèi)的配偶、直系、旁系血親，直系、旁系姻親以及與華僑、歸僑有收養(yǎng)關(guān)系的人，都可包括在內(nèi)。法律上的僑眷是指與華僑、歸僑有著法律上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的眷屬。法律上的僑眷，一是必須以與華僑、歸僑具有一定的人身關(guān)系和經(jīng)濟上依賴關(guān)系為前提，即必須是與華僑具有基于婚姻、血緣和收養(yǎng)關(guān)系而產(chǎn)生的眷屬關(guān)系，沒有這個眷屬關(guān)系就不成其為僑眷；二是必須是法律調(diào)整的社會關(guān)系。即法律上的僑眷關(guān)系必須是與華僑、歸僑具有法定的權(quán)利義務(wù)的關(guān)系。關(guān)于僑眷身份的消失問題，實施辦法作出了規(guī)定。即法律上的僑眷是以與華僑、歸僑具有一定的人身關(guān)系和經(jīng)濟上依賴關(guān)系為前提，當(dāng)這個前提不復(fù)存在時，基于這個前提所產(chǎn)生的僑眷關(guān)系當(dāng)然消失，因而僑眷身份也應(yīng)隨之消失。但華僑、歸僑去世后，其在國內(nèi)的眷屬仍應(yīng)為僑眷。
 基于上述認識，我們可以清楚地看到，無論是華僑、歸僑，還是僑眷，都是中華人民共和國的公民，保護他們的合法權(quán)益，實際是使僑居國外的中國公民享有與國內(nèi)公民同等的權(quán)和利，并無特殊化。
 二是“照顧過時論”。這種觀點認為，中國加入世貿(mào)組織后，世貿(mào)組織成員國之間經(jīng)濟貿(mào)易往來既然實行“國民待遇”了，就無需對對歸僑僑眷和海外僑胞“根據(jù)實際特點，給予適當(dāng)照顧”了。這是一種極為片面的觀點。按照WTO的運行規(guī)則，盡管國家間的貿(mào)易壁壘已經(jīng)消除，但國民之間卻仍然存在著程度不同的差別，弱勢群體仍然存在。對他們，除了民間關(guān)照外，更多的是國家要維護他們的合法權(quán)益。
 三是“執(zhí)法麻煩論”。持這種觀點的人，把“用權(quán)”與“用法”對立起來、割裂開來，重行政權(quán)力，輕法制規(guī)則。說到底就是僑法觀念淡薄。
 上述三大錯誤認識是貫徹實施《僑法》的難點之一，也是執(zhí)行《僑法》的最大障礙，必須清除。
 第二個難點：機構(gòu)隊伍不健全，執(zhí)法主體不明確
 《歸僑僑眷權(quán)益保護法》第四條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府及其負責(zé)僑務(wù)工作的機構(gòu)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好保護歸僑、僑眷的合法權(quán)益的工作。” 這里所指縣級以上各級人民政府是指中央人民政府即國務(wù)院、省級人民政府和設(shè)區(qū)的市及縣級人民政府，也就是說上至國務(wù)院下至縣市人民政府都要負責(zé)做好保護歸僑、僑眷合法權(quán)益的工作。這條規(guī)定是《歸僑僑眷權(quán)益保護法》實施我國憲法第八十九條有關(guān)國務(wù)院負責(zé)行使保護華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益職責(zé)的具體化。確定實施僑務(wù)法律的行政主管機關(guān)是各級人民政府，既是新中國成立50多年來僑務(wù)工作實踐的總結(jié)，是僑法實施的必然需要，也是今后更好地實施這部僑務(wù)法律的實際需要。縣級以上負責(zé)僑務(wù)工作的機構(gòu)是實施僑務(wù)法律的具體部門，是指縣及縣以上各級僑務(wù)辦公室或僑務(wù)工作機構(gòu)具有組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好保護歸僑、僑眷合法權(quán)益工作的職責(zé)。法律賦予政府僑務(wù)工作的機構(gòu)有組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好保護歸僑、僑眷合法權(quán)益工作的職責(zé)。這不僅是對縣級以上人民政府僑務(wù)機構(gòu)職責(zé)的確認，而且也是對縣級以上人民政府依法行使職權(quán)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好保護僑益工作的保障。之所以本法不直接規(guī)定政府僑務(wù)部門，而只規(guī)定各級政府負責(zé)僑務(wù)工作的機構(gòu)，是因為考慮到我國在地方機構(gòu)改革之后，在歸僑、僑眷較少的地區(qū)的市縣不直接設(shè)置僑務(wù)辦公室來專司僑務(wù)工作，而是由政府的有關(guān)部門或局室來綜合管理僑務(wù)工作的實際。用“負責(zé)僑務(wù)工作的機構(gòu)”這樣的法律術(shù)語.更加切合實際和地方機構(gòu)改革的需要。 
 《歸僑僑眷權(quán)益保護法》第八條規(guī)定：“中華全國歸國華僑聯(lián)合會和地方歸國華僑聯(lián)合會代表歸僑、僑眷的利益，依法維護歸僑、僑眷的合法權(quán)益”。該規(guī)定體現(xiàn)以下幾層含義：其一，確認中國僑聯(lián)和地方僑聯(lián)是具有法律地位的人民團體。全國人大常委會第一次在立法中對僑聯(lián)人民團體的地位和作用做出規(guī)定，這是最高國家權(quán)力機關(guān)對僑聯(lián)人民團體工作的信任。其二，確認中國僑聯(lián)和地方僑聯(lián)是代表歸僑、僑眷利益的人民團體。依法行使維護歸僑僑眷合法權(quán)益的職責(zé)。其三，確認中國僑聯(lián)和地方僑聯(lián)在維護歸僑、僑眷合法權(quán)益中的職責(zé)。即中國僑聯(lián)和地方僑聯(lián)要承擔(dān)起維護歸僑、僑眷合法權(quán)益的責(zé)任。確認這樣的職責(zé)，實際上也是要求其履行義務(wù)，即中國僑聯(lián)和地方僑聯(lián)要切實做好維護僑益的工作。該規(guī)定與《中國僑聯(lián)章程》與黨中央確定的僑聯(lián)人民團體的性質(zhì)、任務(wù)和地位是相符合的。
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   中國致公黨是以歸國華僑、僑眷中的中上層人土為主要成員的政黨，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度中的參政黨。中國致公黨由華僑社團美洲致公堂發(fā)起，于1925年在美國舊金山成立。長期以來，致公黨為爭取祖國富強和維護華僑的正當(dāng)權(quán)益而奮斗；在世界反法西斯戰(zhàn)爭中，積極支援祖國的抗日戰(zhàn)爭。1947年5月，致公黨在香港舉行的第三次代表大會上進行了改組，從此走上了同中國共產(chǎn)黨真誠合作、共同奮斗的道路，為新民主主義革命的勝利和中華人民共和國的建立，為社會主義革命和建設(shè)事業(yè)，為推進改革開放和祖國統(tǒng)一大業(yè)做出了積極貢獻。可見，以《中華人民共和國憲法》為根本準則，開展保護華僑正當(dāng)權(quán)益的工作和保護歸僑、僑眷合法權(quán)益的工作，這是中國致公黨的重要職責(zé)和任務(wù)之一。致公黨地方組織也是依照有關(guān)規(guī)定行使維護僑益工作的。    以上三大機構(gòu)是《僑法》規(guī)定的執(zhí)法主體，是維護僑益的主要組織。而這些機構(gòu)（組織）不健全，隊伍弱小是當(dāng)前一個普遍現(xiàn)象。以張家界市為例。市政府雖有僑辦，但人員配備不足。區(qū)縣沒有設(shè)立專門的僑務(wù)工作機構(gòu)，僑務(wù)工作由民族部門兼做。僑聯(lián)組織除一個區(qū)沒有設(shè)立外，75%的區(qū)縣都設(shè)立了僑聯(lián)。但是，機構(gòu)不健全卻是一個普遍現(xiàn)象，除市僑聯(lián)、慈利縣和永定區(qū)配備有兩名工作人員外，桑植縣只有一名工作人員，勢單力薄。各級僑聯(lián)雖然都組建了法律服務(wù)中心，但大多是有其名無其實。我市雖然組建了中國致公黨張家界市委，但除秘書長是專職外，其他成員都是兼職。為了解決這一問題，我們建議：一是各級黨委政府要重視僑聯(lián)組織建設(shè)，增加財政全額撥款事業(yè)編制，配齊專職工作人員。其中，市僑聯(lián)至少要配備3名（1名專職主席、1名秘書長、1名文秘工作人員），區(qū)縣僑聯(lián)至少配備2～3人（1名領(lǐng)導(dǎo)，1～2名工作人員）；二是法律服務(wù)中心要有2～3名兼職律師接待投訴，釋疑解惑。
 第三個難點：業(yè)務(wù)經(jīng)費不到位，執(zhí)法活動難開展
 貫徹執(zhí)行《僑法》，雖然是僑辦、僑聯(lián)的正常工作，但都必須有經(jīng)費作保障。執(zhí)法宣傳要攤位費，案件調(diào)查要旅差費，開個座談會也要場租費、茶水費，開展活動都需要開支費用。否則，一切都是空談。而我們的實際情況是，市政府僑辦作為政府工作機構(gòu)，經(jīng)費按照政府系列標準予以安排，但由于地方財政困難較大，只能保證正常運轉(zhuǎn)。區(qū)縣就不一樣，財政困難更大，只能保工資，業(yè)務(wù)經(jīng)費基本沒有安排，正常活動也要靠自己想辦法。作為群團組織的市區(qū)縣僑聯(lián)，經(jīng)費更為緊張，有些正常開支都無法進行。這一狀況，給《僑法》的貫徹執(zhí)行帶來了很大困難。
 為了解決這一困難，建議：一是各級政府要對《僑法》的貫徹執(zhí)行給予高度重視，每年安排一定數(shù)額的專款；二是各級僑聯(lián)要開辦實業(yè)，辦好僑商會，自力更生解決經(jīng)費不足問題。